Den 9 september presenterade EU-kommissionen ett förslag till ny upphandlings­förordning som nu ska behandlas av regering och riksdag. Omfattande kritik har riktats mot att det är en förordning som föreslås och inte, som tidigare, ett direktiv. Därmed blir det kommande regelverket direkt tillämplig lag i medlemsländerna, vilket minskar utrymmet för nationellt självbestämmande.

Här vill vi uppmärksamma en annan aspekt av förslaget som kommer att få stora konsekvenser. Offentlig upphandling omsätter omkring en biljon kronor varje år i Sverige och utgör ett viktigt styrmedel. Inte minst påverkar den möjligheterna att använda den offentliga affären för att driva fram innovationer och bidra till omställningen inom miljö- och klimatområdet.

I förslaget ligger att anbud ska lämnas i ett EU-gemensamt digitalt system med inbyggd och standardiserad utvärderings­funktion när kontrakt ska tilldelas baserat på pris och olika kvalitativa faktorer. Förslaget liknar de befintliga så kallade dynamiska (eller digitala) inköps­systemen. Erfarenheten är att dessa fungerar väl för standardiserade produkter, exempelvis A4-papper, där varans kvalitet tydligt kan specificeras. Med tydliga och tvingande krav kring varans beskaffenhet och kvalitet har priset varit den enda kvarstående konkurrensparametern, vilket ofta lett till hård priskonkurrens och därmed lägre kostnader för upphandlande myndighet.

EU-kommissionen vill nu skapa ett standardiserat förfarande där ett fåtal enkelt mätbara kvalitets­aspekter trycks in i ett sådant system, som även ska tillämpas vid upphandlingar av mer komplicerade varor och tjänster. Det vill säga, kommissionen vill skapa en digital tvångströja som förhindrar upphandlande myndigheter att ta hänsyn till ”godtyckliga” och inte lika enkelt mätbara kvalitets­aspekter. Förslaget tvingar in europeisk upphandling i en tvångströja enligt principen one-size-fits-all, där EU-kommissionen är den som spänner remmarna. Det presenteras som – och ser på pappret ut som – en modell som ökar betydelsen av kvalitet. Vår och andras forskning visar att den föreslagna modellen inte är lämplig för komplexa varor, tjänster och entreprenader. EU:s modell leder där till att hård priskonkurrens kombineras med skenbar kvalitets­konkurrens.

Även om det i vissa fall faktiskt går att identifiera kvalitets­dimensioner, i vilka det är relevant att konkurrera och som är enkelt mätbara, finns det ytterligare problem. I det nya regelverket anges en vägning av ”prispoäng” och ”kvalitetspoäng”, det senare med minst 30 procent och ibland minst 50 procent, där prispoängen och därmed vem som får kontraktet styrs av inkomna anbud. Modellen kopplar ihop pris och kvalitet på ett sådant sätt att när prisspridningen är liten blir kvalitet närmast värdelös men när prisspridningen är stor blir varje litet kvalitetssteg dyrbart. I praktiken är det anbuds­givarna som tillsammans sätter priset på kvalitén. Detta blir särskilt problematiskt när den offentliga affären ska användas som politiskt styrmedel inom miljö-, klimat och innovationsområdet. Skulle vi till exempel acceptera en modell där skatten på fossila bränslen bestäms av bilägare och transportföretag?

De flesta skulle sannolikt anse att detta vore en märklig grund för klimatpolitiken. Ändå är det i praktiken den typen av mekanism som kan uppstå när kvalitetens värde blir beroende av anbudens inbördes relationer, snarare än av en på förhand fastställd värdering.

EU-kommission verkar dessutom ha gått på myten om att utvärdering baserat på (lägsta) pris är synonymt med lägsta kvalitet. Forskningen visar att det finns ett viktigt strategiskt val mellan pris i kombination med tvingande (kvalificerande) kvalitetskrav och utvärderings­funktioner som tar hänsyn till både pris och kvalitet. I det senare fallet är forskningen dessutom entydig: mervärdes­modeller är att föredra framför den typ av relativ viktnings­modell som EU-kommissionen föreslår. I sådana utvärderas kvalitet utifrån på förväg och på rationella grunder bestämda monetära värden, som dras av eller läggs till de offererade priserna, varefter summan utvärderas.

EU bör lita på att upphandlande myndigheter kan sätta explicita värden på kvalitet, miljöprestanda eller innovation snarare än att låta värdet bestämmas av inkomna anbuds prisnivåer. Erfarenheter från praktiken visar att svenska myndigheter med framgång tillämpar mervärdes­modeller. Dessutom är mervärdes­modeller i grunden mycket lika de livscykelkostnads­modeller som EU förvirrande nog vill tillåta. 

Visserligen innehåller förslaget en möjlighet att avvika från poängvägningen enligt principen ”följ eller förklara”. Men när avvikelsen kräver omfattande motiveringar blir undantaget i praktiken en avskräckande omväg. Mervärdesmodellen borde vara huvudregel och inte undantag.

Frågan om hur anbud bör utvärderas är inte ny inom forskningen, men det är tyvärr inte heller frånvaron av marknadsmässiga perspektiv och samhällsekonomiska dimensioner i EU:s upphandlings­regelverk. Vårdslös hantering av kvalitet i kontrakts­tilldelning kan leda till att de bästa leverantörerna väljer att stå utanför.

Den centrala frågan är inte om kvalitet ska spela en större roll i offentlig upphandling. Det bör den göra. Frågan är i stället vem som ska bestämma värdet av kvaliteten: offentliga beslutsfattare med ansvar för samhällsnyttan eller de relativa prisrelationerna mellan de anbud som råkar lämnas in. Det valet kommer att få stor betydelse för den offentlig upphandlingens roll i EU:s framtida utveckling och konkurrenskraft.

Mats Bergman
professor i nationalekonomi vid Södertörns högskola
Samielle Drake
postdoktor i nationalekonomi vid Umeå universitet
Hanna Lindström
biträdande lektor vid Umeå universitet
Johan Lundberg
docent i nationalekonomi vid Umeå universitet
Sofia Lundberg
professor i nationalekonomi vid Umeå universitet
Tom Madell
professor i rättsvetenskap vid Umeå universitet
Eric Pekkari Juto
doktorand i nationalekonomi vid Umeå universitet